淺析當前立案監督存在的問題及對策探討

時間:2016-05-09 09:12:30
  論文摘要 立案監督是人民檢察院對公安機關應當立案的案件沒有依法立案,不應當立案偵查而立案的,以及刑事立案活動是否合法所進行的法律監督。1996《刑事訴訟法》增添了立案監督,但規定較為粗略,在司法實踐中存在不少的問題,《刑事訴訟法修正案》出臺前夕,不少學者呼吁新《刑事訴訟法修正案》能對立案監督進行完善。

  論文關鍵詞 刑事訴訟法修正案 立案監督 立法規制 必要性
  
  一、刑事立案監督的概念及特征

  目前,1996年《刑事訴訟法》第八十七條規定:“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的,或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的,應當通知公安機關立案,公安機關接到通知后應當立案。”
  綜上,從廣義上講刑事立案監督是指檢察機關對公安機關、國家安全機關、海關、監獄、檢察機關反貪反瀆部門應當立案而不依法立案、不應當立案而亂立案以及刑事立案活動是否合法進行的法律監督。因此刑事立案監督具有以下特征:
  1.立案監督的主體是檢察機關,監督對象是各級具有立案權的機關。從《刑事訴訟法》的相關規定看,具有立案監督權的只有檢察機關,而監督的對象是一切具有立案權的機關,其中最主要的是公安機關。
  2.刑事立案程序不是必經的法定監督。立案監督只是一種司法救濟手段即只有當刑事立案活動出現應當立案而不立案,不應當立案以及立案程序違法等可能造成司法不公正的情況下才能適用。
  3.刑事立案監督具有強制性。檢察機關一旦發現有需要立案監督的情形,向被監督的對象發出《要求說明不立案理由通知書》和《通知立案書》,被監督機關必須及時及時履行職責,否則即為違法。
  4.刑事立案監督既包括實體監督又包括程序監督。既包括對應當立案不立案、不應當立案而亂立案的監督,又包括對立案過程中出現程序性違法的監督。

  二、當前刑事立案監督存在的困境

  當前刑事立案監督存在的困境主要有以下幾點:
  (一)檢察機關獲取立案監督信息來源有限
  司法實踐中,立案監督信息來源主要有兩個個:一是“案中挖案”,即通過在審查批捕或者起訴的過程中,發現有需要立案監督的線索。二是被害人或者犯罪嫌疑人及其家屬認為應該當立案而不立案或者不應當立案而立案的情形而向檢察機關舉報。檢察機關實施立案監督權限的主要是偵查監督部門,偵監部門因為自身缺乏偵查權,對公安機關接到哪些報案、報案是否符合立案條件及公安機關有無立案等情況不能及時獲悉。關于而獲取立案監督線索的情形下,往往只有被害人的陳述,沒有其他材料佐證,對事實的真實性很難判斷,只能依賴偵查機關提供的材料予以判斷。而對于在辦案中挖掘的線索,偵查機關往往注明“在逃”“另案”處理,其繼續調查的結果也很難監督。
  (二)法律規定不完善
  1996年《刑事訴訟法》第87條僅僅規定了檢察機關監督公安機關“該立不立”的問題,而對“不該立而立”的問題沒有規定;之后出臺的《人民檢察院刑事訴訟規則》第378條也僅僅規定“對于公安機關不應當立案而立案偵查的,人民檢察院應當向公安機關提出糾正違法意見”,但是究竟應該如何糾正,卻沒有詳細規定。2010年出臺的《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監督有關問題的規定(試行)》對違法立案做了規制》,第一次明確規定在該種情況下檢察機關應當要求公安機關書面說明立案理由,認為立案理由不成立時應當向公安機關發出《通知撤銷案件書》等,從而使得監督“不該立而立”的問題有了明確的依據。。但《規定》畢竟是內部文件,位階低、效力差、剛性弱,一些地方的偵查機關對此有抵觸情緒,不配合檢察機關的工作。因此,乘刑事訴訟法修改之東風,將檢察機關監督糾正不應當立案而立案上升至國家基本法律的高度,不但是必要的而且是可行的。
  (三)司法解釋本身存在著不合理的規定
  如果將最高人民檢察院、公安部《關于刑事立案監督有關問題的規定(試行)》第3條和第5條第3項的規定結合起來分析,可以認為,確定檢察機關是否能進行立案監督的前提是公安機關是否給控告人出具立案決定書或者不立案決定書,易言之,如果公安機關沒有出具或者拒不出具決定書,檢察機關就無法進行實質性審查并要求公安機關說明不立案理由,只能移送公安機關處理,至此,所謂的立案監督權完全被虛置化

  (四)利益沖突致被監督機關不愿意接受監督
  從實踐中看,對檢察機關如果成功立案監督一宗案件,即意味著被監督機關在立案工作中存在違法行為,會影響到具體辦案人員(及所在單位)的考評、獎勵等、年終考核、評優評先等,因而辦案人員潛意識中不愿意接受監督。同時由于檢察機關對立案監督缺乏必要的剛性約束力,必須與其它機關的配合與制約中才能實現,因而,如何獲得公安機關的積極配合是一個需要解決的系統性問題。
  (五)對刑事立案審查期的規定存在缺陷
  1996年刑訴法第86條規定:“人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料,應當按照管轄范圍,迅速進行審查,認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候,應當立案;認為沒有犯罪事實,或者犯罪事實顯著輕微,不需要追究刑事責任的時候,不予立案,并且將不予立案的原因通知控告人。控告人如果不服,可以申請復議。”由于本條沒有規定審查立案期限問題,這就為何時決定立案或者不立案留下了相當大的裁量空間,致使司法實踐中經常出現立案機關對于報案、控告、舉報和自首的材料長時間內不作出立案或者不予立案,利用拖延推諉的方法來消極應對報案人或申訴人的現象。
  綜上所述,正是由于相關法律法規在對立案監督的規制上存在一定的缺陷以及立案監督制度自身存在著一定的掣肘性致使在該制度在司法實踐中存在一定的難點。因此,新《刑事訴訟法修正案》出臺之前,許多專家學者以及實務界的司法工作者對之寄予厚望,希望能對刑事立案監督進行完善,并就修訂提出了諸多切實可行的方案,但是目前出臺的《刑事訴訟法》修正案對立案監督完全承襲96《刑事訴訟法》,對立案監督只字未改,免為一種遺憾。究其原因,可能認為2010年出臺的《關于刑事立案監督有關問題的規定(試行)》已經對刑事立案監督進行了詳細的規定,因此在《刑事訴訟法修正案》中不在贅述,但是《規則》畢竟是部門內部的一種規定,位階低、效力差、剛性弱,一些偵查機關對此有抵觸情緒,在司法實踐中操作也流于形式,難以完全解決現實中存在的問題,因此對刑事訴訟法在立案監督方面進行規制是有必要。

  三、從立法及司法兩方面完善立案監督的的對策探討

  (一)進一步加強立法監督的法律規制,彌補現立法盲區
  1996《刑事訴訟法》及新《刑事訴訟法修正案》只將立案偵查的對象范圍確定為公安機關,而忽略了檢察機關及法院受理案件的立案偵查監督。致使其他有立案權的機關如檢察機關的反貪反瀆部門、國家安全機關、海關、監獄等其他有立案權的機關便成為立案監督的盲點,因此應將所有的具有立案監督權限的機關都列為立案監督的對象。將《規定》中對“不該立而立”的程序作更為為詳細的規定,并建議其在《刑事訴訟法修正案》中明確規定,將其上升到法律層面。
  (二)積極拓寬立案監督的線索來源
  一是要注重“案中挖案”,在辦案中提高立案監督敏感性立案監督敏感性,積極發現案件中涉及的可立案線索。著力篩查案卷材料中注明“另案處理”“在逃”等人員,捕捉線索并仔細分析成案可能性。辦案過程中主動詢問控告人,并有重點地宣講相關法律規定,從中獲取線索,幫助控告人依法、合理、高效地行使其控告權。同時要加大對外宣傳力度,讓社會各界和廣大群眾了解檢察機關的立案監督職能,積極舉報。加強與社會各界及有關部門如人大、黨委信訪辦以及本院瀆職侵權部門、控申部門及民行部門溝通,從中獲取有價值線索。
  (三)創新工作機制,加強與公安機關的協調,獲得其支持
  變被動為主動,積極與公安機關進行溝通,用過召開聯席會議,建立聯合執法機制,協調與公安機關的關系,爭取支持配合。設立定期核查制度,監督機關定期指派人員到各辦案單位檢查其辦案業務臺帳。發現存在問題及時向公安機關發出糾正違法通知書,詳細指出其做法具體違法之處,并要求進行整改。向公安機關發出檢察建議,建議其組織干警認真學習有關立案及其監督問題的法律規定、司法解釋和部門規章,在接受、審查刑事案件線索工作中嚴格執法,并提高自覺接受檢察機關立案監督的認識。加強對立案監督的案件進行跟蹤監督,對移送給公安機關處理的案件繼續進行跟蹤監督,加強與公安機關有關部門和領導的溝通協調,及時掌握辦理進度和處理結果。
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